Ricorso ex art. 127, comma 2, della Costituzione della Regione
Liguria (c.f. 00849050109), in persona del Presidente e legale
rappresentante pro tempore, dott. Giovanni Toti, con sede legale in
Genova - piazza De Ferrari n. 1 - rappresentata e difesa, ai fini del
presente giudizio, dall'avv. Pietro Piciocchi del Foro di Genova
(c.f. PCCPTR77H10D969U - p.e.c. pietro.piciocchi@ordineavvgenova.it),
con domicilio eletto presso il suo studio in Genova - via Assarotti
n. 48/6 - giusta procura speciale in calce al presente atto e
delibera della giunta regionale n. 81 dell'11 febbraio 2022 (doc. n.
1); contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri e legale rappresentante pro
tempore;
per l'annullamento dell'art. 1, comma 172, della legge 30
dicembre 2021, n. 234, per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi
1, 3, 4 e 5, della Costituzione, limitatamente alle parole:
«Al fine di rimuovere gli squilibri territoriali
nell'erogazione del servizio di asilo nido in attuazione dell'art.
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, all'art. 1, comma
449, della legge 11 dicembre 2016, n. 232,»,
e nella parte in cui prevede:
«, quale quota di risorse finalizzata a incrementare in
percentuale, nel limite delle risorse disponibili per ciascun anno,
il numero dei posti nei servizi educativi per l'infanzia di cui
all'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 13 aprile
2017, n. 65, sino al raggiungimento di un livello minimo che ciascun
comune o bacino territoriale e' tenuto a garantire. Il livello minimo
da garantire di cui al periodo precedente e' definito quale numero
dei posti dei predetti servizi educativi per l'infanzia, equivalenti
in termini di costo standard al servizio a tempo pieno dei nidi, in
proporzione alla popolazione ricompresa nella fascia di eta' da tre a
trentasei mesi, ed e' fissato su base locale nel 33 per cento,
inclusivo del servizio privato. In considerazione delle risorse di
cui al primo periodo i comuni, in forma singola o associata,
garantiscono, secondo una progressione differenziata per fascia
demografica tenendo anche conto, ove istituibile, del bacino
territoriale di appartenenza, il raggiungimento del livello
essenziale della prestazione attraverso obiettivi di servizio
annuali. Dall'anno 2022 l'obiettivo di servizio, per fascia
demografica del comune o del bacino territoriale di appartenenza, e'
fissato con il decreto di cui al sesto periodo, dando priorita' ai
bacini territoriali piu' svantaggiati e tenendo conto di una soglia
massima del 28,88 per cento, valida sino a quando anche tutti i
comuni svantaggiati non abbiano raggiunto un pari livello di
prestazioni. L'obiettivo di servizio e' progressivamente incrementato
annualmente sino al raggiungimento, nell'anno 2027, del livello
minimo garantito del 33 per cento su base locale, anche attraverso il
servizio privato. Il contributo di cui al primo periodo e' ripartito
entro il 28 febbraio 2022 per l'anno 2022 ed entro il 30 novembre
dell'anno precedente a quello di riferimento per gli anni successivi
con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, il Ministro dell'istruzione, il
Ministro per il Sud e la coesione territoriale e il Ministro per le
pari opportunita' e la famiglia, previa intesa in sede di Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali, su proposta della Commissione
tecnica per i fabbisogni standard, tenendo conto, ove disponibili,
dei costi standard per la funzione "Asili nido" approvati dalla
stessa Commissione. Con il decreto di cui al sesto periodo sono
altresi' disciplinati gli obiettivi di potenziamento dei posti di
asili nido da conseguire, per ciascuna fascia demografica del bacino
territoriale di appartenenza, con le risorse assegnate, e le
modalita' di monitoraggio sull'utilizzo delle risorse stesse. I
comuni possono procedere all'assunzione del personale necessario alla
diretta gestione dei servizi educativi per l'infanzia utilizzando le
risorse di cui alla presente lettera e nei limiti delle stesse. Si
applica l'art. 57, comma 3-septies, del decreto-legge 14 agosto 2020,
n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020,
n. 126»,
anziche'
«da distribuire in conformita' alla lettera c), primo
periodo, del presente comma»;
dell'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2021, n. 234,
per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3, 4 e 5, della
Costituzione, nella parte in cui prevede «, quale quota di risorse
finalizzata a incrementare, nel limite delle risorse disponibili per
ciascun anno e dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), il
numero di studenti disabili frequentanti la scuola dell'infanzia, la
scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, privi di
autonomia a cui viene fornito il trasporto per raggiungere la sede
scolastica. Il contributo di cui al primo periodo e' ripartito, entro
il 28 febbraio 2022 per l'anno 2022 ed entro il 30 novembre dell'anno
precedente a quello di riferimento per gli anni successivi, con
decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, il Ministro dell'istruzione, il
Ministro per il Sud e la coesione territoriale, il Ministro per le
disabilita' e il Ministro per le pari opportunita' e la famiglia,
previa intesa in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali,
su proposta della Commissione tecnica per i fabbisogni standard,
tenendo conto, ove disponibili, dei costi standard relativi alla
componente trasporto disabili della funzione "Istruzione pubblica"
approvati dalla stessa Commissione. Fino alla definizione dei LEP,
con il suddetto decreto sono altresi' disciplinati gli obiettivi di
incremento della percentuale di studenti disabili trasportati, da
conseguire con le risorse assegnate, e le modalita' di monitoraggio
sull'utilizzo delle risorse stesse. Le somme che, a seguito del
monitoraggio di cui al periodo precedente, risultassero non destinate
ad assicurare l'obiettivo stabilito di incremento degli studenti
disabili trasportati gratuitamente sono recuperate a valere sul Fondo
di solidarieta' comunale attribuito ai medesimi comuni o, in caso di
insufficienza dello stesso, secondo le modalita' di cui ai commi 128
e 129 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228»,
anziche'
«da distribuire in conformita' alla lettera c), primo
periodo, del presente comma»;
dell'art. 1, comma 563, legge 30 dicembre 2021, n. 234, per
contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3, 4 e 5, della
Costituzione, nella parte in cui prevede «All'art. 1, comma 449,
lettera d-quinquies), della legge 11 dicembre 2016, n. 232, sono
apportate le seguenti modificazioni: a) dopo il secondo periodo sono
inseriti i seguenti: "Per le medesime finalita' di cui al primo
periodo, il Fondo di solidarieta' comunale e' destinato, per un
importo di 44 milioni di euro per l'anno 2022, di 52 milioni di euro
per l'anno 2023, di 60 milioni di euro per l'anno 2024, di 68 milioni
di euro per l'anno 2025, di 77 milioni di euro per l'anno 2026, di 87
milioni di euro per l'anno 2027, di 97 milioni di euro per l'anno
2028, di 107 milioni di euro per l'anno 2029 e di 113 milioni di euro
annui a decorrere dall'anno 2030, in favore dei comuni della Regione
siciliana e della Regione Sardegna,»,
anziche'
«Ai sensi del quinto comma dell'art. 119 della Costituzione,
in favore dei comuni della Regione siciliana e della Regione
Sardegna, e' destinato un importo di 44 milioni di euro per l'anno
2022, di 52 milioni di euro per l'anno 2023, di 60 milioni di euro
per l'anno 2024, di 68 milioni di euro per l'anno 2025, di 77 milioni
di euro per l'anno 2026, di 87 milioni di euro per l'anno 2027, di 97
milioni di euro per l'anno 2028, di 107 milioni di euro per l'anno
2029 e di 113 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2030 per il
finanziamento e lo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti in
forma singola e associata»;
dell'art. 1, comma 564, della legge 30 dicembre 2021, n. 234,
per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3, 4 e 5, della
Costituzione, limitatamente alle parole «In considerazione di quanto
disposto dai commi 172, 173, 174 e 563 del presente articolo».
Fatto
1) Il consiglio delle autonomie locali della Regione Liguria,
istituito con legge regionale n. 11/2011, con delibera n. 4 del 27
gennaio 2022 (doc. n. 2), ha formulato istanza al Presidente della
giunta regionale della Liguria, ai sensi dell'art. 32, comma 2, della
legge n. 87/1953, ai fini della proposizione di ricorso in via
principale a codesta ecc.ma Corte costituzionale per l'annullamento
delle disposizioni di cui in epigrafe che, in ragione della
violazione dei parametri di seguito precisati, appaiono gravemente
lesive dell'autonomia finanziaria dei comuni della Liguria,
costituzionalmente garantita, e della loro capacita' di spesa.
Tali disposizioni, infatti, prevedono significativi incrementi
delle risorse statali del Fondo di solidarieta' comunale di cui
all'art. 1, comma 448, della legge 11 dicembre 2016, n. 232,
assoggettando, tuttavia, le stesse a penetranti vincoli di
destinazione, non in linea con il dettato costituzionale.
In particolare, la marcata tendenza del legislatore a
condizionare i trasferimenti in favore delle amministrazioni locali
al conseguimento di specifici obiettivi inerenti alle funzioni
fondamentali loro assegnate non appare coerente con il consolidato
magistero di codesta ecc.ma Corte in ordine al corretto atteggiarsi
dei rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali, con
particolare riferimento alla disciplina costituzionale degli
strumenti di perequazione.
2) E' certamente fatto noto come, dopo la riforma della parte
seconda della Costituzione, il percorso di attuazione dell'art. 119
della Costituzione sia stato particolarmente travagliato e resti
tuttora largamente incompleto, complici le manovre restrittive di
finanza pubblica che negli anni trascorsi hanno imposto alle
amministrazioni locali un contributo straordinario agli obiettivi di
risanamento dello Stato, privandole di risorse essenziali per il
corretto dispiegarsi delle funzioni ad esse attribuite.
In tale contesto, non puo' tralasciarsi di menzionare la legge 5
marzo 2009, n. 42 (delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione) che, anche a
seguito di intense esortazioni da parte di codesta ecc.ma Corte, ha
indubbiamente costituito fino ad oggi il tentativo piu' maturo di
imprimere concretezza alle nuove disposizioni costituzionali.
Sennonche', tale disegno di attuazione della Costituzione nel
campo dell'autonomia finanziaria, come anche codesta ecc.ma Corte ha
piu' volte avuto modo di rimarcare (ex multis Corte costituzionale,
sentenza n. 40 del 2022), e' restato mutilato.
3) Con specifico riferimento, poi, al federalismo municipale,
nell'esercizio della delega conferita al Governo, e' stato adottato
il decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, che aveva previsto un
significativo potenziamento dell'autonomia tributaria dei comuni
(cfr. articoli 2, 7, 8, 9 e 11), in luogo dell'abolizione dei
trasferimenti dello Stato, nella prospettiva di superare il paradigma
della finanza derivata in favore di un sistema di finanza autonoma,
con precise garanzie a favore dell'integrita' dei bilanci comunali
(cfr. art. 12).
Quanto agli strumenti di perequazione, il decreto in esame aveva
istituito con l'art. 2, comma 3, il Fondo sperimentale di
riequilibrio per la durata di anni tre, da alimentarsi con il gettito
dei tributi indicati nei commi 1 e 2, tutti relativi alla fiscalita'
immobiliare dello Stato, e mediante una compartecipazione al gettito
dell'IVA, nella logica di un sistema di perequazione verticale.
A regime, invece, sarebbe entrato in vigore il definitivo Fondo
perequativo per i comuni previsto dall'art. 13 della menzionata legge
delega sul federalismo fiscale, articolato in due componenti,
relative, rispettivamente, alle funzioni fondamentali e alle funzioni
non fondamentali, ed alimentato con risorse statali.
4) Cio' posto, a distanza di oltre dieci anni dalla definizione
di questo percorso di attuazione del dettato costituzionale, si deve
prendere atto di come il sistema della finanza locale abbia
intrapreso una direzione diametralmente opposta in quanto lo Stato:
i) attraverso tagli lineari di carattere strutturale, ha soppresso
completamente i trasferimenti ordinari agli enti locali che prima
operavano sui Fondi perequativi; ii) nell'effettuare queste
soppressioni, non ha posto la minima attenzione all'esigenza di
consentire una correlata dilatazione dell'autonomia tributaria dei
comuni, cosi' come voluto dalla Costituzione, tale da mantenere
invariate le risorse, posto che anche i tributi di cui si era
prefigurata la devoluzione ai comuni in base all'art. 2 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23, sono rimasti saldamente in capo
all'amministrazione centrale; iii) inoltre, al fine di sopperire
all'assenza dello Stato nella perequazione, una quota estremamente
rilevante dell'IMU dei comuni, viene ogni anno forzosamente
trattenuta per alimentare il Fondo di solidarieta' comunale ai fini
del successivo riparto tra gli enti locali.
A tale ultimo proposito, come evidenziato dall'Ufficio studi
della Camera dei deputati in un recente dossier, datato 5 febbraio
2021 e dedicato al tema delle risorse per i comuni, «va sottolineato
che sul funzionamento del Fondo di solidarieta', e in particolare,
sotto il profilo distributivo delle risorse effettivamente
disponibili per ciascun comune, hanno inciso profondamente i tagli
determinati dalle misure di finanza pubblica poste a carico dei
comuni a partire dall'anno 2010, applicati sulla base di criteri
diversi (spending review, revisione base imponibile dell'IMU,
riduzione del Fondo di solidarieta' comunale). In particolare,
l'ingente concorso alla finanza pubblica richiesto ai comuni a valere
sulle risorse del Fondo di solidarieta' comunale, ha modificato la
struttura del Fondo medesimo che - tolta la quota ristorativa
destinata alla compensazione delle minori entrate IMU TASI, coperta
con risorse statali - e' divenuta orizzontale, essendo ormai il Fondo
alimentato esclusivamente dai comuni attraverso il gettito
dell'imposta municipale propria (per una quota del 22,43% circa 2,8
miliardi) e non anche dalla fiscalita' generale, come invece
richiesto dalla legge n. 42 del 2009, in riferimento al Fondo
perequativo per le funzioni fondamentali. Tale situazione dipende dal
fatto che la componente verticale, finanziata dallo Stato, di fatto
e' stata annullata dai tagli delle risorse del Fondo derivanti dalle
misure di concorso alla finanza pubblica previste per i comuni sulla
base dei principi del coordinamento della finanza pubblica negli anni
2010-2015 (per un effetto cumulati di oltre 7,7 miliardi di euro nel
2019) tanto da diventare un "trasferimento negativo", nel senso che
e' il comparto dei comuni che finisce con il trasferire risorse allo
Stato».
Questa situazione di rilevante criticita' nel sistema di
finanziamento dei comuni permane tuttora, producendo conseguenze
gravi, come dimostra l'incremento degli enti locali in squilibrio
strutturale: a titolo esemplificativo, e' sufficiente ricordare come,
solo considerando i grandi capoluoghi italiani, su quattordici comuni
sedi di citta' metropolitane, ben nove sono deficitari, a riprova
della condizione assolutamente critica in cui versa la finanza locale
nel nostro Paese.
5) Tali aspetti sono gia' stati portati all'attenzione di codesta
ecc.ma Corte in un giudizio promosso dal consiglio delle autonomie
locali della Liguria, sfociato nella sentenza n. 220 del 2021, dove,
pur essendo state dichiarate infondate le questioni sollevate, sono
state, nondimeno, rilevate sperequazioni e «criticita' nella
distribuzione delle risorse tra i comuni italiani», derivanti,
secondo l'analisi svolta nell'autorevole pronuncia, dal mancato
adeguamento dei valori catastali in numerose realta' comunali e - ai
fini che in questa sede rilevano - «dal carattere meramente
orizzontale cha aveva assunto il FSC».
L'istruttoria, che ha conosciuto l'audizione del Ragioniere
generale dello Stato e del Presidente di IFEL, ha fatto emergere come
nel sistema della finanza locale esista uno sbilancio strutturale di
oltre 7,3 miliardi di euro tra il valore delle capacita' fiscali
standard dei comuni e l'ammontare dei fabbisogni standard, intesi
come dimensione delle risorse necessarie per lo svolgimento delle
funzioni fondamentali di ciascun comune, in condizioni normali
(26.410 milioni di euro il valore dei fabbisogni standard contro
18.961 milioni di euro il valore delle capacita' fiscali).
Il dato viene riportato a pag. 37 della relazione istruttoria
depositata da IFEL, e datata 5 giugno 2021, che si versa in atti
(doc. n. 3).
Sempre l'IFEL, con successiva relazione integrativa (pag. 5), ha
dimostrato come tra il 2010 e il 2019 le risorse standard per il
comparto dei comuni siano crollate del 35% da 23,8 a 15,5 miliardi di
euro (doc. n. 4).
6) Ne deriva che il paradigma di una finanza autonoma, sancito
nella Costituzione, e' rimasto del tutto disatteso e, rispetto ad un
passato in cui era lo Stato a trasferire risorse ai comuni, oggi sono
i comuni che trasferiscono risorse allo Stato, mediante un sistema di
perequazione essenzialmente orizzontale, attingendo in modo
particolarmente significativo alla propria fiscalita' in un contesto,
peraltro, di «mutilazione» dell'autonomia tributaria per effetto di
manovre di finanza pubblica sempre piu' restrittive per le ragioni
dei comuni.
Da cio' e' conseguito che la finanza locale, a dispetto della
propugnata autonomia, nel giro di pochi anni ha dovuto assorbire la
sterilizzazione dei trasferimenti storici dello Stato, sui quali si
reggeva la stabilita' dei bilanci comunali, e la privazione di una
cospicua quota di gettito della propria IMU destinata alla
solidarieta' intercomunale, essendosi lo Stato, come detto,
inammissibilmente ritirato dai suoi obblighi perequativi sanciti
dalla Costituzione.
Come evidenziato anche dalla piu' autorevole dottrina, «in Italia
il sistema della finanza municipale disegna ormai un quadro
insostenibile, fonte di inaudite complicazioni e di gravissime
alterazioni dei fondamentali presupposti che permettono l'ordinato
sviluppo del sistema fiscale e delle stesse autonomie. Per effetto
congiunto delle manovre anticrisi degli ultimi anni e di una buona
dose di sciatteria legislativa e amministrativa, infatti, il sistema
attuale dell'imposta municipale: non rispetta il principio di
semplificazione, che e' un presupposto fondamentale in un quadro
istituzionale composto da oltre ottomila comuni; non rende possibile,
per effetto della riserva allo Stato di una quota dell'imposta
municipale, quella accountability che costituisce la giustificazione
democratica del decentramento del prelievo tributario; (...) non
consente, a causa del continuo cambiamento normativo e il costante
inserimento di misure di contenimento della spesa locale, quella
certezza di risorse che e' presupposto indispensabile per la
programmazione» (L. Antonini, Armonizzazione contabile e autonomia
finanziaria degli enti territoriali, rivista A.I.C. 1/2017).
7) Ebbene, solo da ultimo - e venendo all'oggetto dell'odierna
impugnazione - il legislatore ha avviato una lenta ricostituzione di
risorse statali ad integrazione del Fondo di solidarieta' comunale:
cio', tuttavia, non nella logica autentica della perequazione - che,
stante i principi costituzionali, dovrebbe essere interamente, o
quantomeno prevalentemente, di natura verticale -, bensi' nella
prospettiva di vincolare in modo assai stringente l'erogazione dei
finanziamenti aggiuntivi a specifiche destinazioni in ambiti propri
dell'autonomia locale.
A tal proposito, si rammenta che codesta ecc.ma Corte, con la
sentenza n. 61 del 2018, ha affermato che, con specifico riferimento
alla perequazione di cui al comma 3 dell'art. 119 della Costituzione,
«la nostra Carta costituzionale contempla un sistema perequativo di
tipo verticale che prevede l'intervento diretto a carico dello Stato
(...)».
Ne consegue che il legislatore, al fine di conformare il sistema
attuale di perequazione al paradigma disciplinato dalla costituzione,
dovrebbe impegnarsi nella ricostituzione di risorse sempre maggiori,
a carico del bilancio dello Stato, ad integrazione del Fondo di
solidarieta' comunale, in sostituzione delle quote di alimentazione
che oggi provengono dalla trattenuta del gettito dell'IMU di
pertinenza delle amministrazioni locali, cio', segnatamente, al fine
di ridurre quell'insostenibile distanza tra la dimensione economica
dei fabbisogni standard e l'ammontare delle capacita' fiscali
standard.
Le disposizioni impugnate, al contrario, perpetuano un
atteggiamento di mantenimento di un sistema perequativo
essenzialmente orizzontale, assoggettando tutte le ulteriori risorse
di derivazione statale ad obblighi di destinazione assai puntuali.
E valga il vero.
8) Con riserva di specifico esame in sede di formulazione dei
singoli motivi di censura, a fini descrittivi e in ordine logico,
occorre muovere dal comma 564 dell'art. 1 della legge 30 dicembre
2021, n. 234, che prevede un graduale incremento della dotazione
complessiva del Fondo di solidarieta' comunale fino all'anno 2030 per
recepire il contenuto delle disposizioni di cui ai commi 172, 174 e
563 della medesima legge che, rispettivamente, assegnano ulteriori
contributi, nella quantificazione indicata in ciascuna di esse, a: i)
incremento dei posti nei servizi educativi per l'infanzia di cui
all'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 13 aprile
2017, n. 65; ii) quota di servizi aggiuntivi nel trasporto degli
alunni con disabilita'; iii) finanziamento e sviluppo dei servizi
sociali comunali svolti in forma singola e associata dei soli comuni
della Regione Sardegna e della Regione siciliana.
Tutte le disposizioni impugnate - ad eccezione dell'art. 1, comma
564, che, come evidenziato, ha la funzione di adeguare l'ammontare
complessivo del Fondo di cui all'art. 1, comma 448, della legge 11
dicembre 2016, n. 232, alle risorse previste nei commi precedenti in
ragione dei vincoli di destinazione sopra ricordati - sono accomunate
dalla definizione di stringenti obiettivi di servizio e prevedono il
riparto dei relativi finanziamenti attraverso decreti ministeriali,
previa intesa in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali,
su proposta della Commissione tecnica per i fabbisogni standard.
9) Obbiettivo della presente impugnativa, pertanto, e' quello di
ottenere la declaratoria di incostituzionalita' delle disposizioni
impugnate, preservando le maggiori risorse stanziate a valere sul
Fondo di solidarieta' comunale come necessario apporto di
perequazione verticale da parte dello Stato, anche ai sensi della
clausola di salvaguardia dell'esercizio integrale delle funzioni di
cui al comma 4 dell'art. 119 della Costituzione (che postula,
evidentemente, un'adeguata dotazione del Fondo), da ripartire, a
seguito dell'eliminazione dei vincoli di destinazione ad esse
illegittimamente imposte, secondo il criterio proprio del Fondo
perequativo stabilito dal comma 3 della medesima disposizione
costituzionale, come declinato dal legislatore ordinario nella regola
generale sancita dal comma 449, lettera c), dell'art. 1 della legge
11 dicembre 2016, n. 232, consistente, segnatamente, nella differenza
tra le capacita' fiscali e i fabbisogni standard approvati dalla
Commissione tecnica per i fabbisogni standard.
Tale soluzione, una volta estromessi i vincoli di destinazione,
discende a rime obbligate dal fondamentale parametro di cui all'art.
119, comma 3, della Costituzione, secondo cui «la legge dello Stato
istituisce un Fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i
territori con minore capacita' fiscale per abitante».
Quanto si chiede a codesta ecc.ma Corte, in altri termini, e' una
sentenza di carattere sostitutivo che, una volta espunte le
formulazioni in questa sede denunciate, mantenga al Fondo di
solidarieta' comunale l'incremento delle risorse previsto dalle
disposizioni impugnate, sostituendone, tuttavia, il criterio di
riparto secondo l'attuale regola generale, rispettosa del dettato
costituzionale, della differenza tra le capacita' fiscali e i
fabbisogni standard sancita al comma 449, lettera c), dell'art. 1
della citata legge 11 dicembre 2016, n. 232.
10) Invero, stante la cristallina disciplina costituzionale, e
anche in disparte le questioni sulla necessaria natura verticale del
Fondo di perequazione, e', infatti, del tutto fuorviante che le
risorse destinate al Fondo di solidarieta' comunale possano essere
ripartite secondo logiche diverse da quella del ristoro delle minori
capacita' fiscali per abitante, per giunta in un contesto nel quale,
considerato il deficit strutturale dei finanziamenti assegnati al
comparto delle amministrazioni locali e la difficolta' ad assolvere
al normale esercizio delle funzioni, ogni ulteriore risorsa
disponibile andrebbe utilizzata al fine di colmare il gap tra
capacita' fiscali e fabbisogni standard nel rispetto del dettato
costituzionale.
Di seguito si procedera' ad un esame distinto delle singole
questioni.
Diritto
1) Impugnazione dell'art. 1, comma 172, legge 30 dicembre 2021, n.
234, per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3, 4 e 5, della
Costituzione.
1.1) La disposizione impugnata, in combinato disposto con il
comma 564 della medesima legge, prevede un graduale incremento, fino
al 2030, delle risorse del Fondo di solidarieta' comunale da
destinare all'aumento dei posti nei servizi educativi per l'infanzia
di cui all'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 13
aprile 2017, n. 65.
La norma cosi' dispone: «Al fine di rimuovere gli squilibri
territoriali nell'erogazione del servizio di asilo nido in attuazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione,
all'art. 1, comma 449, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, la
lettera d-sexies) e' sostituita dalla seguente: "d-sexies) destinato
ai comuni delle regioni a statuto ordinario, della Regione siciliana
e della Regione Sardegna quanto a 120 milioni di euro per l'anno
2022, a 175 milioni di euro per l'anno 2023, a 230 milioni di euro
per l'anno 2024, a 300 milioni di euro per l'anno 2025, a 450 milioni
di euro per l'anno 2026 e a 1.100 milioni di euro annui a decorrere
dall'anno 2027, quale quota di risorse finalizzata a incrementare in
percentuale, nel limite delle risorse disponibili per ciascun anno,
il numero dei posti nei servizi educativi per l'infanzia di cui
all'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 13 aprile
2017, n. 65, sino al raggiungimento di un livello minimo che ciascun
comune o bacino territoriale e' tenuto a garantire. Il livello minimo
da garantire di cui al periodo precedente e' definito quale numero
dei posti dei predetti servizi educativi per l'infanzia, equivalenti
in termini di costo standard al servizio a tempo pieno dei nidi, in
proporzione alla popolazione ricompresa nella fascia di eta' da tre a
trentasei mesi, ed e' fissato su base locale nel 33 per cento,
inclusivo del servizio privato. In considerazione delle risorse di
cui al primo periodo i comuni, in forma singola o associata,
garantiscono, secondo una progressione differenziata per fascia
demografica tenendo anche conto, ove istituibile, del bacino
territoriale di appartenenza, il raggiungimento del livello
essenziale della prestazione attraverso obiettivi di servizio
annuali. Dall'anno 2022 l'obiettivo di servizio, per fascia
demografica del comune o del bacino territoriale di appartenenza, e'
fissato con il decreto di cui al sesto periodo, dando priorita' ai
bacini territoriali piu' svantaggiati e tenendo conto di una soglia
massima del 28,88 per cento, valida sino a quando anche tutti i
comuni svantaggiati non abbiano raggiunto un pari livello di
prestazioni. L'obiettivo di servizio e' progressivamente incrementato
annualmente sino al raggiungimento, nell'anno 2027, del livello
minimo garantito del 33 per cento su base locale, anche attraverso il
servizio privato. Il contributo di cui al primo periodo e' ripartito
entro il 28 febbraio 2022 per l'anno 2022 ed entro il 30 novembre
dell'anno precedente a quello di riferimento per gli anni successivi
con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, il Ministro dell'istruzione, il
Ministro per il Sud e la coesione territoriale e il Ministro per le
pari opportunita' e la famiglia, previa intesa in sede di Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali, su proposta della Commissione
tecnica per i fabbisogni standard, tenendo conto, ove disponibili,
dei costi standard per la funzione "Asili nido" "approvati dalla
stessa Commissione. Con il decreto di cui al sesto periodo sono
altresi' disciplinati gli obiettivi di potenziamento dei posti di
asili nido da conseguire, per ciascuna fascia demografica del bacino
territoriale di appartenenza, con le risorse assegnate, e le
modalita' di monitoraggio sull'utilizzo delle risorse stesse. I
comuni possono procedere all'assunzione del personale necessario alla
diretta gestione dei servizi educativi per l'infanzia utilizzando le
risorse di cui alla presente lettera e nei limiti delle stesse. Si
applica l'art. 57, comma 3-septies, del decreto-legge 14 agosto 2020,
n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020,
n. 126"».
1.2) La disposizione in esame introduce un vincolo di
destinazione sulle maggiori risorse del Fondo di solidarieta'
comunale, imponendo ai comuni - nei fatti solo ai comuni che non
rispettano lo standard minimo e che percio' beneficeranno della
contribuzione - stringenti obiettivi di servizio annuali, correlati a
dette ulteriori risorse, fino al raggiungimento del livello minino
delle prestazioni connesse all'erogazione del servizio di asilo nido.
Codesta ecc.ma Corte, a partire dalla sentenza n. 370 del 2003 -
la quale, per inciso, aveva ad oggetto proprio una norma istitutiva
di un Fondo statale per l'incremento dei posti di asili nido - ha
costantemente insegnato che «Il nuovo art. 119 della Costituzione,
prevede espressamente, al quarto comma, che le funzioni pubbliche
regionali e locali debbano essere "integralmente" finanziate tramite
i proventi delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito
dei tributi erariali riferibili al territorio dell'ente interessato,
di cui al secondo comma, nonche' con quote del "Fondo perequativo
senza vincoli di destinazione", di cui al terzo comma. Gli altri
possibili finanziamenti da parte dello Stato, previsti dal quinto
comma, sono costituiti solo da risorse eventuali ed aggiuntive "per
promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarieta'
sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ed
erogati in favore "di determinati comuni, province, citta'
metropolitane e regioni".
Pertanto, nel nuovo sistema, per il finanziamento delle normali
funzioni di regioni ed enti locali, lo Stato puo' erogare solo Fondi
senza vincoli specifici di destinazione, in particolare tramite il
Fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, della
Costituzione».
Nel caso portato all'attenzione della Corte, «dal momento che
l'attivita' dello speciale servizio pubblico costituito dagli asili
nido rientra palesemente nella sfera delle funzioni proprie delle
regioni e degli enti locali, e' contraria alla disciplina
costituzionale vigente la configurazione di un Fondo settoriale di
finanziamento gestito dallo Stato, che viola in modo palese
l'autonomia finanziaria sia di entrata che di spesa delle regioni e
degli enti locali e mantiene allo Stato alcuni poteri discrezionali
nella materia cui si riferisce».
1.3) A maggior dimostrazione della perdurante attualita' di
questo insegnamento, ribadito in numerosissime pronunce (ex plurimis
sentenza n. 4 del 2020, n. 28 del 2016, n. 273 del 2013, n. 99 del
2009, n. 102 del 2008, n. 451 del 2006, n. 107 del 2005, n. 423 del
2004, n. 320 del 2004, n. 16 del 2004), sovviene la recente sentenza
n. 40 del 2022, la quale ha ribadito che «Dopo la riforma del titolo
V della parte II della Costituzione, il riconoscimento di una piu'
ampia autonomia finanziaria di spesa alle regioni nel novellato art.
119 della Costituzione preclude allo Stato la possibilita' di
istituire Fondi a destinazione vincolata nelle materie residuali
regionali o concorrenti, (...) (sentenze n. 71 del 2018, n. 168 e n.
50 del 2008 e n. 423 del 2004), salvo che nella specifica ipotesi del
quinto comma del medesimo art. 119 della Costituzione o al
verificarsi di esigenze di gestione unitaria che giustificano
un'attrazione in sussidiarieta' (sentenze n. 74 del 2019, n. 79 del
2011 e n. 168 del 2008).
In base all'art. 119 della Costituzione, secondo e terzo comma,
infatti, il sistema di finanziamento degli enti territoriali deve
fondarsi su "tributi ed entrate propri", "compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio", quote di
"un Fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori
con minore capacita' fiscale". Le risorse derivanti dalle suddette
fonti devono essere sufficienti, in base al successivo quarto comma,
a consentire a tali enti "di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite", senza che residuino spazi per forme di
finanziamento statale con minor grado di autonomia, quali, appunto, i
Fondi vincolati.
Sebbene tale modello costituzionale sia stato solo parzialmente
attuato, con il permanere di un sistema a finanza ancora largamente
derivata, resta fermo che in via ordinaria e salva l'esistenza di un
diverso fondamento costituzionale, i trasferimenti statali a
carattere vincolato che intervengono in materie concorrenti o
residuali regionali determinano un'illegittima "sovrapposizione di
politiche e di indirizzi governati centralmente" (sentenza n. 16 del
2004) all'autonomia di spesa degli enti territoriali».
1.4) Sempre in virtu' del consolidato magistero della Corte, e'
d'uopo ricordare che nel nostro ordinamento costituzionale esiste un
principio di tipicita' degli strumenti perequativi previsti dalla
norma costituzionale, ai quali il legislatore si deve conformare,
evidenziandosi, altresi', «la scelta legislativa di perequazione
verticale effettuata in sede di riforma del titolo V della
Costituzione mediante la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»
(Corte costituzionale - sentenza n. 46 del 2013).
Tale tipicita', in particolare, si manifesta nelle soluzioni
adottate nei commi 3 e 5 dell'art. 119 della Costituzione, relativi,
rispettivamente, al Fondo perequativo senza vincoli di destinazione
per i territori con minore capacita' per abitante e alla
contribuzione perequativa di tipo speciale in favore di determinati
soggetti per rispondere alle finalita' prefigurate nella medesima
norma costituzionale (promuovere lo sviluppo economico, la coesione e
la solidarieta' sociale, rimuovere gli squilibri economici e sociali,
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, provvedere
a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni).
1.5) Tanto premesso, la peculiarita' del caso odierno consiste
nel fatto che il contributo settoriale per gli asili nido e' stato
innestato direttamente sul Fondo di solidarieta' comunale, il cui
ammontare complessivo viene conseguentemente innalzato dal comma 564
della medesima legge; Fondo, quest'ultimo, che deve, invece, essere
ripartito in ragione del criterio della minore capacita' fiscale per
abitante stabilito dall'art. 119, comma 3, della Costituzione (come
declinato dalla menzionata regola di cui all'art. 1, lettera c),
legge 11 dicembre 2016, n. 232) e che non sopporta, pertanto, alcun
vincolo di destinazione.
Tale Fondo settoriale, inoltre, non riguarda la generalita' dei
comuni, bensi' solo quelli che non sono in linea con gli obiettivi di
servizio minimi imposti dal legislatore nella materia degli asili
nido: tale constatazione porta a concludere che la disposizione in
esame dissimula nella realta' un intervento di perequazione speciale
a vantaggio di destinatari determinati - riconducibile, semmai, al
campo di applicazione del comma 5 dell'art. 119 della Costituzione -
che, a motivo di cio', in alcun modo puo' trovare ospitalita' nel
Fondo di solidarieta' comunale che, invece, e' il principale
strumento attraverso cui lo Stato e' chiamato ad assolvere alla
garanzia di assicurare agli enti locali l'esercizio integrale delle
funzioni loro attribuite, secondo la fondamentale clausola di
salvaguardia di cui al comma 4 del medesimo art. 119 della
Costituzione.
Illuminante, in proposito, la gia' citata recente sentenza n. 40
del 2022, che ha ricordato quali devono essere le caratteristiche
perche' un finanziamento possa ricondursi al novero di quelli del
citato art. 119, comma 5, della Costituzione, ai quali e' connaturato
il vincolo di destinazione.
«Un finanziamento statale e', infatti, riconducibile a
quest'ultima previsione» - osserva codesta ecc.ma Corte - «soltanto
al concorrere congiunto di specifiche condizioni: deve trattarsi,
innanzitutto, di "risorse aggiuntive" rispetto a quelle previste per
"finanziare integralmente" (ai sensi dell'art. 119, quarto comma,
della Costituzione) le funzioni pubbliche attribuite agli enti
territoriali; in secondo luogo, tali interventi devono essere rivolti
a "promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarieta'
sociale", oppure a "rimuovere gli squilibri economici e sociali", o a
"favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona", o in ogni
caso a "provvedere a scopi diversi dal normale esercizio" delle
funzioni degli enti territoriali (art. 119, quinto comma, della
Costituzione).
Infine, "e' richiesto che le risorse in questione siano
indirizzate 'non gia' alla generalita' degli enti territoriali,
bensi' a determinati enti territoriali o categorie di enti
territoriali'" (da ultimo, sentenza n. 187 del 2021)».
Tali caratteri sono perfettamente rinvenibili nel finanziamento
che ci occupa, il quale non poteva certamente essere attuato in danno
alla disponibilita' delle nuove risorse allocate nel Fondo, in
violazione della regola generale che ne presiede il riparto e che si
configura come costituzionalmente obbligata.
1.6) Ne' valga invocare, in senso contrario, la competenza
esclusiva dello Stato nella determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti sull'intero territorio nazionale.
L'esercizio di tale prerogativa - rispetto a cui lo Stato e' in
grave ritardo (cfr. Corte costituzionale - sentenza n. 220 del 2021)
- deve dispiegarsi secondo modalita' rispettose del principio
dell'autonomia finanziaria e non puo' costituire il pretesto per
l'introduzione di vincoli di destinazione, evitando di piegare a pur
meritevoli finalita' settoriali strumenti di perequazione che, in una
condizione di conclamato sottofinanziamento, devono semmai essere
potenziati per assicurare l'esercizio «integrale» delle funzioni
assegnate alla generalita' degli enti locali nel rispetto del
paradigma di rapporti finanziari tra livelli di Governo delineato
dalla Costituzione.
In altri termini, la novella introdotta dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, esige che lo Stato definisca in
modo organico il livello di tutela minima dei diritti inerenti alle
funzioni fondamentali in grado di vincolare le amministrazioni
locali, attribuendo complessivamente ad esse le risorse per farvi
fronte, anziche' procedere in modo estemporaneo, con la prassi «a
singhiozzo» di singoli finanziamenti accompagnati da vincoli di
destinazione connessi a situazioni contingenti di tutela dei diritti,
a valere, per giunta, sul Fondo di solidarieta' comunale, che assolve
ad una finalita' che certamente non e' quella di assicurare il
rispetto di minimi standard di servizi, bensi' di garantire
l'esercizio integrale delle funzioni.
La definizione dei livelli essenziali concernenti le funzioni
fondamentali potra' essere semmai funzionale ad una valutazione di
congruita' delle risorse finanziarie complessivamente assegnate al
comparto dei comuni, in ragione della necessita' di assicurare
l'esercizio integrale di tali funzioni (comprensive, quindi, anche
del loro livello essenziale che deve essere garantito) ai sensi del
comma 4 dell'art. 119 della Costituzione (la sentenza n. 220 del
2021, sotto tale profilo, afferma che la definizione dei livelli
essenziali delle prestazioni indica «la soglia di spesa
costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni scoiali di
natura fondamentale, nonche' "il nucleo invalicabile di garanzie
minime" per rendere effettivi tali diritti»).
Certamente, in un quadro di compiuta attuazione del federalismo
fiscale, il titolo competenziale esclusivo statale di cui all'art.
117, comma 2, lettera m), della Costituzione, stante il suo carattere
trasversale, non puo' risolversi nell'imposizione di continui
puntuali vincoli di destinazione a discapito di strumenti generali di
finanziamento degli enti locali, perche' cio' costituirebbe una
surrettizia modalita' di elusione della garanzia costituzionale
dell'autonomia finanziaria locale.
Ne' la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni
coincide e va confusa con l'obbligo, gravante sullo Stato e
decisamente piu' ampio, di assicurare alle amministrazioni locali
quanto necessario per sostenere l'esercizio «integrale» delle
funzioni, parafrasando il contenuto del comma 4 dell'art. 119 della
Costituzione.
Nel caso di specie, va ulteriormente rimarcato come le risorse in
questione siano state allocate, segnatamente, sul Fondo di
solidarieta' comunale che, come ripetutamente evidenziato, essendo il
principale strumento di perequazione, viene del tutto snaturato,
posto che tale istituto finanziario non tollera alcun vincolo di
destinazione per finalita' settoriali e richiede di essere ripartito
nel rispetto di quanto stabilito dal comma 3 dell'art. 119 della
Costituzione, specificatamente, a vantaggio dei territori con minore
capacita' fiscale per abitante.
1.7) A riprova di quanto sopra, giova rammentare che la citata
legge 5 maggio 2009, n. 42, all'art. 13, comma 1, lettera a),
all'atto della definizione del Fondo perequativo degli enti locali
per le funzioni fondamentali, cosi' ne ha previsto la determinazione
dell'ammontare, ben lungi dall'introdurre vincoli di destinazione di
sorta: «la dimensione del Fondo e' determinata, per ciascun livello
di Governo, con riguardo all'esercizio delle funzioni fondamentali,
in misura uguale alla differenza tra il totale dei fabbisogni
standard per le medesime funzioni e il totale delle entrate
standardizzate di applicazione generale spettanti ai comuni e alle
province».
Ebbene, se tale previsione fosse stata attuata, oggi non si
registrerebbe quella drammatica condizione di sbilancio tra valore
delle capacita' fiscali e fabbisogni standard, delineata dalla
documentazione di IFEL sopra richiamata: gli enti locali sarebbero
pacificamente in condizione di soddisfare all'esigenza di assolvere
ai livelli minimi dei servizi, definiti dallo Stato, il quale, al
ricorrere delle ipotesi previste dal comma 5 dell'art. 119 della
Costituzione, potrebbe intervenire con misure mirate di perequazione
speciale a favore di determinati enti.
Siccome, tuttavia, cio' non avviene, il legislatore, deviando
palesemente dal paradigma costituzionale, usa la gia' deficitaria
perequazione generale - sottraendo risorse indispensabili alla
generalita' dei comuni al fine di garantire l'esercizio «integrale»
delle funzioni - per innestare su di essa interventi di carattere
settoriale a beneficio di alcune amministrazioni in condizione di
decozione.
Cio' che e' pacificamente inammissibile.
1.8) D'altra parte, se si pone attenzione alla modalita' di
definizione dei livelli essenziali di assistenza nel campo sanitario,
si concludera' che non esistono in quell'ambito vincoli puntuali di
carattere finanziario al servizio di determinati livelli: le regioni,
nel quadro delle risorse complessivamente messe a disposizione dallo
Stato a favore del Servizio sanitario regionale, hanno la
responsabilita' di garantire i LEA, evidenziando separatamente nel
proprio bilancio le somme a questi destinati, senza che esistano nel
sistema obblighi di impiego dei finanziamenti (cfr. art. 20, decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118).
Codesta ecc.ma Corte, in tale precipuo settore, e' piu' volte
intervenuta, delineando quale deve essere la dinamica dei rapporti
finanziari tra Stato e regioni con riferimento al delicato confine
tra livelli essenziali di assistenza e vincoli di destinazione, onde
evitare di mortificare l'autonomia finanziaria regionale.
A tal proposito, nella recente sentenza n. 131 del 2021, si e'
ricordato come centrale si atteggi il canone di leale cooperazione
tra Stato e regione con riguardo alla concreta garanzia dei LEA, «in
forza del quale al legislatore statale spetta "predisporre gli
strumenti idonei alla realizzazione ed attuazione di essa, affinche'
la sua affermazione non si traduca in una mera previsione
programmatica, ma venga riempita di contenuto concreto e reale
impegnando le regioni a collaborare nella separazione del fabbisogno
finanziario destinato a spese incomprimibili da quello afferente ad
altri servizi suscettibili di un giudizio in termini di
sostenibilita' finanziaria (sentenza n. 169 del 2017)" (cosi' ancora
sentenza n. 62 del 2020)».
E ancora: «non vi e' "dubbio che le regioni stesse debbano
collaborare all'individuazione di metodologie parametriche in grado
di separare il fabbisogno finanziario destinato a spese
incomprimibili da quello afferente ad altri servizi sanitari
suscettibili di un giudizio in termini di sostenibilita'
finanziaria", il che equivale ad affermare "la doverosa separazione
del fabbisogno LEA dagli oneri degli altri servizi sanitari"».
Sulla base di tale insegnamento, certamente replicabile nel campo
dell'autonomia finanziaria locale che segue regole analoghe, allo
Stato spetta, da un lato, la definizione dei livelli essenziali delle
prestazioni e, dall'altro, la quantificazione di un ammontare di
risorse tali da garantire l'esercizio delle funzioni assegnate agli
enti locali: su questi ultimi, entro i confini delle risorse
complessivamente messe a disposizione dallo Stato senza vincoli di
destinazione, grava la responsabilita' di garantire l'osservanza di
siffatti livelli, dandone anche evidenza contabile, fatto salvo il
potere dello Stato di intervenire con misure settoriali ai sensi del
comma 5 dell'art. 119 della Costituzione.
1.9) In definitiva, la disciplina dei livelli essenziali delle
prestazioni, nel quadro a regime, rappresenta quello standard
necessario di erogazione di servizio, il cui costo deve trovare
naturale capienza in un ammontare di risorse congruo perche'
costruito, a monte, avuto riguardo al totale del costo fabbisogni
standard delle funzioni fondamentali.
Ebbene, siccome questo in Italia non e' mai avvenuto - e, come
gia' osservato, si continua a registrare un drammatico
sottofinanziamento del comparto degli enti territoriali -, si cerca
di ovviare a tale criticita' in maniera oltremodo scomposta,
introducendo vincoli stringenti di destinazione sugli strumenti
generali di finanziamento degli enti locali.
Ma - occorre insistere - non e' questo il corretto paradigma
dell'autonomia, perche' l'obbligo gravante sullo Stato riguarda il
finanziamento dell'esercizio «integrale» delle funzioni fondamentali
e non quello dei livelli essenziali delle prestazioni, che sono un
«di cui» delle prestazioni che afferiscono alle funzioni
fondamentali.
1.10) Cio' posto, volendo ricapitolare, si ritiene che la norma
impugnata contrasti con tutti gli evocati parametri, in particolare:
con l'art. 5 della Costituzione, in quanto si traduce in una
violazione del canone dell'autonomia locale e del piu' ampio
decentramento, sancito solennemente tra i principi fondamentali della
Costituzione italiana;
con il comma 1 dell'art. 119 della Costituzione, atteso che,
mediante l'introduzione del vincolo di destinazione a valere su una
quota delle risorse del Fondo di solidarieta' comunale, si attua una
forma di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni degli
enti locali (ex multis Corte costituzionale - sentenza n. 168 del
2008);
con il comma 3 dell'art. 119 della Costituzione, posto che
tale disposizione stabilisce espressamente che le quote del Fondo
perequativo sono senza vincoli di destinazione e devono essere
ripartite secondo il criterio della minore capacita' fiscale per
abitante;
con il comma 4 dell'art. 119 della Costituzione, atteso che,
in un quadro di sottofinanziamento delle funzioni fondamentali, il
vincolo di destinazione denunciato sottrae risorse destinate a
garantire l'integrale esercizio delle funzioni in favore della
generalita' enti locali, evitando cosi' di ridurre il disavanzo tra
valore complessivo dei fabbisogni standard da un lato e valore
complessivo delle capacita' fiscali dall'altro;
con il comma 5 dell'art. 119 della Costituzione, in
considerazione del fatto che interventi di natura settoriale, con
vincoli di destinazione, da parte dello Stato in favore di
determinati comuni - che, nella fattispecie, sono solo quelli
chiamati a raggiungere il livello minimo dei posti di asili nido -
possono essere giustificati solo nell'ambito di tale forma «speciale»
di perequazione e non certamente attraverso quella di carattere
generale - della quale devono beneficiare i comuni con minori
capacita' fiscali per abitante - stabilita dal citato comma 3
dell'art. 119 della Costituzione.
1.11) Alla luce delle precedenti considerazioni, si insiste
affinche' codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
incostituzionale la disposizione impugnata nel senso delineato
nell'epigrafe del presente ricorso.
Si chiede, in particolare, l'espunzione della parte che riguarda
la posizione del vincolo di destinazione e le modalita' di riparto
del contributo, rispettivamente in contrasto con il principio del
divieto di imposizione di tali vincoli e con il criterio
costituzionale di riparto delle quote del Fondo di solidarieta'
comunale.
Si insta, altresi', affinche' codesta ecc.ma Corte sostituisca la
formulazione censurata con la previsione per cui il riparto delle
maggiori quote del Fondo di solidarieta' comunale deve avvenire
secondo la regola di cui all'art. 1, comma 449, lettera c), della
legge 11 dicembre 2016, n. 232, secondo la formulazione prospettata
in epigrafe e nelle conclusioni del presente atto.
2) Impugnazione dell'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2021,
n. 234, per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3, 4 e 5,
della Costituzione.
2.1) La disposizione impugnata, analogamente a quella precedente,
introduce un vincolo di destinazione sulle maggiori risorse apportate
al Fondo di solidarieta' comunale e destinate ai comuni in misura
crescente fino all'anno 2030 al fine di conseguire una quota di
servizi aggiuntivi nel campo del trasporto degli alunni con
disabilita', secondo specifici obiettivi di servizio definiti con
decreto ministeriale, previa intesa in sede di Conferenza
Stato-citta' e autonomie locali.
Essa stabilisce: «Al comma 449 dell'art. 1 della legge 11
dicembre 2016, n. 232, dopo la lettera d-septies) e' aggiunta la
seguente: "d-octies) destinato ai comuni delle regioni a statuto
ordinario, della Regione siciliana e della Regione Sardegna, quanto a
30 milioni di euro per l'anno 2022, a 50 milioni di euro per l'anno
2023, a 80 milioni di euro per l'anno 2024, a 100 milioni di euro per
ciascuno degli anni 2025 e 2026 e a 120 milioni di euro annui a
decorrere dall'anno 2027, quale quota di risorse finalizzata a
incrementare, nel limite delle risorse disponibili per ciascun anno e
dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), il numero di studenti
disabili frequentanti la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e
la scuola secondaria di primo grado, privi di autonomia a cui viene
fornito il trasporto per raggiungere la sede scolastica. Il
contributo di cui al primo periodo e' ripartito, entro il 28 febbraio
2022 per l'anno 2022 ed entro il 30 novembre dell'anno precedente a
quello di riferimento per gli anni successivi, con decreto del
Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, il Ministro dell'istruzione, il Ministro per il Sud e
la coesione territoriale, il Ministro per le disabilita' e il
Ministro per le pari opportunita' e la famiglia, previa intesa in
sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, su proposta
della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, tenendo conto,
ove disponibili, dei costi standard relativi alla componente
trasporto disabili della funzione 'Istruzione pubblica' approvati
dalla stessa Commissione. Fino alla definizione dei LEP, con il
suddetto decreto sono altresi' disciplinati gli obiettivi di
incremento della percentuale di studenti disabili trasportati, da
conseguire con le risorse assegnate, e le modalita' di monitoraggio
sull'utilizzo delle risorse stesse. Le somme che, a seguito del
monitoraggio di cui al periodo precedente, risultassero non destinate
ad assicurare l'obiettivo stabilito di incremento degli studenti
disabili trasportati gratuitamente sono recuperate a valere sul Fondo
di solidarieta' comunale attribuito ai medesimi comuni o, in caso di
insufficienza dello stesso, secondo le modalita' di cui ai commi 128
e 129 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228"».
2.2) Cio' posto, il consiglio delle autonomie locali della
Regione Liguria e' pienamente consapevole del fatto che, come
rimarcato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 275 del 2016, il
trasporto scolastico dello studente disabile e' una componente
essenziale del fondamentale diritto allo studio.
I comuni liguri sono oltremodo impegnati nel garantire
l'effettivo esercizio di tale diritto, com'e' noto, in un territorio
notevolmente ostile e complicato sotto il profilo morfologico e
dell'accessibilita'.
E' certamente meritevole lo sforzo profuso dal legislatore, anche
nelle more della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni
inerenti a tale servizio, preordinato a potenziare queste
prestazioni: cio', tuttavia, deve avvenire secondo la modalita'
corrette, in conformita' al dettato costituzionale.
2.3) Ebbene, codesta ecc.ma Corte, da ultimo con la sentenza n.
162 del 2021, ha ribadito il proprio costante magistero secondo cui
«A seguito della riforma del titolo V, parte II, della Costituzione,
per costante giurisprudenza costituzionale la materia del trasporto
pubblico locale appartiene alla competenza legislativa residuale
regionale, sia pur con i limiti derivanti dall'eventuale rilievo di
competenze esclusive dello Stato (ex multis, sentenze n. 74 e n. 5
del 2019, n. 137 e n. 78 del 2018)».
In forza di tale ricostruzione, giova richiamare il consolidato
orientamento secondo cui «Dopo la riforma del titolo V della parte II
della Costituzione, il riconoscimento di una piu' ampia autonomia
finanziaria di spesa alle regioni nel novellato art. 119 della
Costituzione preclude allo Stato la possibilita' di istituire Fondi a
destinazione vincolata nelle materie residuali regionali o
concorrenti» (Corte costituzionale - sentenza n. 40 del 2022).
La disposizione impugnata, al contrario, pone un vincolo di
destinazione sulle risorse del Fondo di solidarieta' comunale che si
traduce in un supporto finanziario solo in favore di alcuni comuni
che non sono in linea con gli obiettivi di servizio: si tratta, nella
sostanza, di una misura selettiva che in alcun modo puo' trovare
collocazione sullo strumento generale di perequazione, il quale,
peraltro, versa in una drammatica condizione di sottodimensionamento
rispetto alle esigenze di copertura dei costi complessivi dei
fabbisogni standard connessi alle funzioni.
In virtu' delle considerazioni gia' espresse nel paragrafo
precedente, al quale si rinvia per non tediare ulteriormente
l'altissimo Collegio, e sulla scorta dell'insegnamento di codesta
ecc.ma Corte, un intervento di siffatta natura, rivolto a destinatari
specifici per obiettivi determinati in una materia di competenza
legislativa residuale e di competenza amministrativa locale,
potrebbe, al piu', costituire una misura speciale perequativa ai
sensi del comma 5 dell'art. 119 della Costituzione.
Cosi', tuttavia, non e' stato configurato dal legislatore che,
come detto, ha integrato in parte qua le risorse del Fondo di
solidarieta' comunale, introducendo tuttavia sulle stesse un
inammissibile vincolo di destinazione.
Risulta, percio', violato il principio dell'autonomia finanziaria
locale con il suo corollario del divieto di vincoli di destinazione e
della regola del riparto del Fondo di solidarieta' comunale secondo
il criterio della minore capacita' fiscale per abitante, in spregio a
tutti i parametri di cui in rubrica.
2.4) Ne' valga invocare, in senso contrario, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia della determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni, posto che, in ragione di
quanto gia' ampiamente dedotto sul punto, cio' non consente in alcun
modo di derogare al principio per cui le quote del Fondo di
solidarieta' comunale, in quanto principale strumento di
perequazione, devono essere assegnate in assenza di vincoli di
destinazione, ovvero di venire meno alla regola per cui tale Fondo
possa essere ripartito secondo un criterio diverso da quello delle
minori capacita' fiscale per abitante.
2.5) La regione ricorrente, alla luce delle considerazioni che
precedono, chiede a codesta ecc.ma Corte una pronuncia di carattere
sostitutivo che, a seguito dell'ablazione degli enunciati che pongono
il vincolo di destinazione, integri la norma mediante l'introduzione
della previsione, costituzionalmente obbligata, del criterio generale
di riparto del Fondo disciplinato all'art. 1, comma 449, lettera c),
della legge 11 dicembre 2016, n. 232, ai fini della distribuzione
delle maggiori somme allocate dal suddetto censurato comma.
Cio' secondo la formulazione precisata in epigrafe e nelle
conclusioni del presente atto.
3) Impugnazione dell'art. 1, comma 563, della legge 30 dicembre 2021,
n. 234, per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3, 4 e 5,
della Costituzione.
3.1) La disposizione in esame integra le risorse del Fondo di
solidarieta' comunale al fine di stabilire un contributo poziore a
vantaggio dei soli comuni della Regione siciliana e della Sardegna
per il potenziamento dei servizi sociali, anche in questo caso in
misura crescente fino all'anno 2030.
Tale speciale intervento, peraltro, si aggiunge ad un'ulteriore
contribuzione straordinaria di 150 milioni di euro disposta a
vantaggio dei soli comuni della Sicilia dall'art. 16, comma 8-bis,
del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2021, n.
215.
3.2) Il consiglio delle autonomie locali della Liguria, per il
tramite della regione ricorrente, nel rispetto dello spirito di
solidarieta' intercomunale, non intende in questa sede contestare la
determinazione del legislatore ordinario di sostenere particolarmente
i comuni delle regioni insulari a statuto speciale nella materia dei
servizi sociali, ancorche' in tale ambito tutti i comuni, e non solo
quelli siculi e sardi, avrebbero necessita' di maggiori risorse.
Sennonche', un tale intervento - che costituisce palesemente una
misura speciale di perequazione ai sensi del comma 5 dell'art. 119
della Costituzione - non puo' in alcun modo andare a detrimento delle
risorse allocate sul Fondo di solidarieta' comunale di cui devono
potere beneficiare tutti i comuni italiani, secondo il criterio di
riparto, costituzionalmente obbligato, stabilito dal piu' volte
citato art. 1, comma 449, lettera c), della legge 11 dicembre 2016,
n. 232.
La disposizione impugnata, in particolare, appare lesiva del
comma dell'art. 119 della Costituzione sotto il profilo del divieto
dell'introduzione di vincoli di destinazione a valere sulle quote del
Fondo perequativo generale, nonche' della fondamentale regola del
riparto delle quote del Fondo perequativo a beneficio dei territori
con minore capacita' fiscale per abitante.
Essa viola, altresi', il principio di tipicita' degli strumenti
di perequazione stabilito nel nostro ordinamento costituzionale e
piu' volte richiamato da codesta ecc.ma Corte (cfr. Corte
costituzionale - sentenza n. 46 del 2013).
3.3) Cio' posto, al fine di non penalizzare i comuni della
Regione siciliana e della Sardegna, si insta affinche' la Corte
voglia adottare una pronuncia di carattere sostitutivo in modo tale
da assicurare il mantenimento dei contributi in misura equivalente in
favore di siffatti comuni, riconducendoli, tuttavia, all'ambito della
perequazione speciale di cui al comma 5 dell'art. 119 della
Costituzione.
In tal senso, in sostituzione dell'enunciato attuale, si propone
l'adozione della seguente formulazione della disposizione: «Ai sensi
del quinto comma dell'art. 119 della Costituzione, in favore dei
comuni della Regione siciliana e della Regione Sardegna, sono
destinati euro 44 milioni di euro per l'anno 2022, di 52 milioni di
euro per l'anno 2023, di 60 milioni di euro per l'anno 2024, di 68
milioni di euro per l'anno 2025, di 77 milioni di euro per l'anno
2026, di 87 milioni di euro per l'anno 2027, di 97 milioni di euro
per l'anno 2028, di 107 milioni di euro per l'anno 2029 e di 113
milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2030 per il finanziamento
e lo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti in forma singola e
associata».
Dall'accoglimento del presente ricorso conseguirebbe il
mantenimento dei contributi speciali, sotto forma di intervento
speciale di perequazione ai sensi del comma 5 dell'art. 119 della
Costituzione, che, venendo collocati fuori dal Fondo, dovrebbero,
tuttavia, essere ex novo finanziati da parte dello Stato nella misura
prevista dalla disposizione impugnata.
Quanto alle maggiori risorse allocate sul Fondo dal comma in
esame, stante il venire meno del vincolo di destinazione, fermo
restando l'ammontare complessivo del suddetto Fondo come determinato
dal comma 564 della medesima legge, esse non potrebbero che essere
ripartite secondo la regola generale, da estrapolarsi anche
implicitamente, del differenziale tra capacita' fiscali e fabbisogni
standard.
Si insiste, pertanto, per l'accoglimento della dedotta eccezione
di incostituzionalita'.
4) Impugnazione dell'art. 1, comma 564, della legge 30 dicembre 2021,
n. 234, per contrasto con gli articoli 5 e 119, commi 1, 3, 4 e 5,
della Costituzione.
4.1) La disposizione impugnata, recependo sotto il profilo
quantitativo gli incrementi di risorse previsti dai denunciati commi
172, 174 e 563, adegua l'ammontare del Fondo di solidarieta' comunale
fino all'anno 2030, cosi' «cristallizzando» il vincolo di
destinazione dei maggiori finanziamenti attraverso il rinvio ai commi
citati.
Essa stabilisce quanto segue: «In considerazione di quanto
disposto dai commi 172, 173, 174 e 563 del presente articolo,
all'art. 1, comma 448, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, le
parole: "in euro 6.855.513.365 per l'anno 2022, in euro 6.980.513.365
per l'anno 2023, in euro 7.306.513.365 per l'anno 2024, in euro
7.401.513.365 per l'anno 2025, in euro 7.503.513.365 per l'anno 2026,
in euro 7.562.513.365 per l'anno 2027, in euro 7.620.513.365 per
l'anno 2028, in euro 7.679.513.365 per l'anno 2029 e in euro
7.711.513.365 annui a decorrere dall'anno 2030" sono sostituite dalle
seguenti: "in euro 6.949.513.365 per l'anno 2022, in euro
7.107.513.365 per l'anno 2023, in euro 7.476.513.365 per l'anno 2024,
in euro 7.619.513.365 per l'anno 2025, in euro 7.830.513.365 per
l'anno 2026, in euro 8.569.513.365 per l'anno 2027, in euro
8.637.513.365 per l'anno 2028, in euro 8.706.513.365 per l'anno 2029
e in euro 8.744.513.365 annui a decorrere dall'anno 2030"».
4.2) La disposizione impugnata, stante il divieto
dell'introduzione di vincoli di destinazione, nonche' il criterio di
distribuzione delle risorse del Fondo perequativo, basato sulle
minori capacita' fiscali per abitanti, secondo quanto previsto
dall'art. 119, comma 4, della Costituzione, e' incostituzionale nel
suo incipit, segnatamente, limitatamente alle parole «In
considerazione di quanto disposto dai commi 172, 173, 174 e 563 del
presente articolo,».
Essa lede, altresi', il canone dell'autonomia finanziaria degli
enti locali, ostacola il principio del piu' ampio decentramento, cui
aderisce il nostro ordinamento costituzionale, ed infrange la
sostanziale disciplina della perequazione e il principio di tipicita'
degli strumenti perequativi, come delineata nei commi 3 e 5 dell'art.
119 della Costituzione.
4.3) Invero, qualora intervenisse l'auspicata declaratoria di
incostituzionalita' di questa porzione dell'enunciato legislativo,
unitamente al venire meno del vincolo di destinazione sulle maggiori
risorse stanziate dalla legge di bilancio per il 2022 dai precedenti
commi gravati nella presente sede, l'intero ammontare degli ulteriori
finanziamenti posti in essere dal comma 564 sarebbe messo a
disposizione per la distribuzione alla generalita' dei comuni secondo
la piu' volte citata regola, costituzionalmente obbligata, della
differenza tra le capacita' fiscali e i fabbisogni standard, sancita
dall'art. 1, comma 449, lettera c), della legge 11 dicembre 2016, n.
232.
5) La normativa di risulta.
In conclusione del presente ricorso, al fine di delineare appieno
il senso dell'operazione manipolativa richiesta a codesta ecc.ma
Corte e gli obiettivi che il consiglio delle autonomie locali della
Regione Liguria si prefigge di ottenere attraverso di essa, giova
trascrivere di seguito la normativa che residuerebbe in esito ad una
eventuale pronuncia di incostituzionalita' nel senso precisato.
Art. 1, comma 172, della legge 30 dicembre 2021, n. 234:
«All'art. 1, comma 449, della legge 11 dicembre 2016, n. 232,
la lettera d-sexies) e' sostituita dalla seguente: "d-sexies)
destinato ai comuni delle regioni a statuto ordinario, della Regione
siciliana e della Regione Sardegna quanto a 120 milioni di euro per
l'anno 2022, a 175 milioni di euro per l'anno 2023, a 230 milioni di
euro per l'anno 2024, a 300 milioni di euro per l'anno 2025, a 450
milioni di euro per l'anno 2026 e a 1.100 milioni di euro annui a
decorrere dall'anno 2027, da distribuire in conformita' alla lettera
c), primo periodo, del presente comma"».
Art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2021, n. 234:
«Al comma 449 dell'art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n.
232, dopo la lettera d-septies) e' aggiunta la seguente: "d-octies)
destinato ai comuni delle regioni a statuto ordinario, della Regione
siciliana e della Regione Sardegna, quanto a 30 milioni di euro per
l'anno 2022, a 50 milioni di euro per l'anno 2023, a 80 milioni di
euro per l'anno 2024, a 100 milioni di euro per ciascuno degli anni
2025 e 2026 e a 120 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2027,
da distribuire in conformita' alla lettera c), primo periodo, del
presente comma"».
Art. 1, comma 563, della legge 30 dicembre 2021, n. 234:
«Ai sensi del quinto comma dell'art. 119 della Costituzione,
in favore dei comuni della Regione siciliana e della Regione
Sardegna, e' destinato un importo di 44 milioni di euro per l'anno
2022, di 52 milioni di euro per l'anno 2023, di 60 milioni di euro
per l'anno 2024, di 68 milioni di euro per l'anno 2025, di 77 milioni
di euro per l'anno 2026, di 87 milioni di euro per l'anno 2027, di 97
milioni di euro per l'anno 2028, di 107 milioni di euro per l'anno
2029 e di 113 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2030 per il
finanziamento e lo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti in
forma singola e associata».
Art. 1, comma 564, della legge 30 dicembre 2021, n. 234:
«All'art. 1, comma 448, della legge 11 dicembre 2016, n. 232,
le parole: "in euro 6.855.513.365 per l'anno 2022, in euro
6.980.513.365 per l'anno 2023, in euro 7.306.513.365 per l'anno 2024,
in euro 7.401.513.365 per l'anno 2025, in euro 7.503.513.365 per
l'anno 2026, in euro 7.562.513.365 per l'anno 2027, in euro
7.620.513.365 per l'anno 2028, in euro 7.679.513.365 per l'anno 2029
e in euro 7.711.513.365 annui a decorrere dall'anno 2030" sono
sostituite dalle seguenti: "in euro 6.949.513.365 per l'anno 2022, in
euro 7.107.513.365 per l'anno 2023, in euro 7.476.513.365 per l'anno
2024, in euro 7.619.513.365 per l'anno 2025, in euro 7.830.513.365
per l'anno 2026, in euro 8.569.513.365 per l'anno 2027, in euro
8.637.513.365 per l'anno 2028, in euro 8.706.513.365 per l'anno 2029
e in euro 8.744.513.365 annui a decorrere dall'anno 2030"».